Prüfungsschema

Gesetzgebung(-verfahren), Art. 70–82 GG

Dieses Schema behandelt die verfassungsrechtlichen Grundlagen der Gesetzgebung in Deutschland, insbesondere die Kompetenzverteilung zwischen Bund und Ländern sowie das Gesetzgebungsverfahren.

Art. 70 GG · Art. 71 GG ·Art. 72 GG · Art. 73 GG · Art. 74 GG · Art. 76 GG · Art. 77 GG · Art. 78 GG · Art. 79 GG · Art. 82 GG

I. Gesetzgebungskompetenz (Art. 70 – 75 GG)

1. Grundsatz: Landeskompetenz (Art. 70 I GG)

a) Prüfungsreihenfolge

Die Zuständigkeit für die Gesetzgebung ist wie folgt zu prüfen:

Grundsätzlich Zuständigkeit der Länder (Art. 70 I GG).

Ausnahmsweise Zuständigkeit des Bundes, wenn das Grundgesetz dies ausdrücklich bestimmt oder eine ungeschriebene Kompetenz vorliegt.

Bundeskompetenz kann sein: ausschließliche Kompetenz (Art. 71, 73 GG), konkurrierende Kompetenz (Art. 72, 74 GG), ausdrückliche Zuweisung im GG (z.B. Art. 38 GG).

b) Überleitungsregelungen

Art. 72 IV, 125a-c GG regeln den Übergang von Kompetenzen.

c) Folgen fehlender Zuständigkeit

Ein Gesetz, das ohne die erforderliche Gesetzgebungskompetenz erlassen wurde, ist von Anfang an nichtig.

2. Ausschließliche Gesetzgebung des Bundes (Art. 71, 73 GG)

a) Katalog des Art. 73 GG

Beispiele für Materien der ausschließlichen Gesetzgebung:

Zölle und Finanzmonopole (Art. 105 GG).

Parteiengesetz (Art. 21 I GG).

Bundeswahlgesetz (Art. 38 I GG).

3. Konkurrierende Gesetzgebung (Art. 72, 74 GG)

a) Grundsatz: Vorrang des Bundes

In den Bereichen der konkurrierenden Gesetzgebung haben die Länder die Befugnis zur Gesetzgebung, solange und soweit der Bund von seiner Gesetzgebungsbefugnis nicht durch Gesetz Gebrauch gemacht hat (Art. 72 I GG).

Katalog des Art. 74 GG — Beispiele für Materien der konkurrierenden Gesetzgebung:

Strafrecht (dazu auch Ordnungswidrigkeitenrecht) (Art. 74 I Nr. 1 GG).

Recht der Wirtschaft (mit Ausnahmen) (Art. 74 I Nr. 11 GG).

Arbeitsrecht, Sozialversicherung (Art. 74 I Nr. 12 GG).

Statusrechte (Art. 74 I Nr. 27 GG).

b) Voraussetzungen des Art. 72 II GG (Bedarfskompetenzen)

Der Bund hat das Recht zur Gesetzgebung nur, wenn und soweit die Herstellung gleichwertiger Lebensverhältnisse im Bundesgebiet oder die Wahrung der Rechts- oder Wirtschaftseinheit im gesamtstaatlichen Interesse eine bundesgesetzliche Regelung erforderlich macht.

aa) Kernkompetenz

Für bestimmte Materien des Art. 74 GG (z.B. Art. 74 I Nr. 1, 4, 6, 7, 13, 14, 15, 19, 22, 25, 26, 28, 29, 30, 31, 32) ist keine Erforderlichkeitsprüfung nach Art. 72 II GG notwendig. Die Bundesgesetzgebung entfaltet hier Sperrwirkung (Art. 72 I GG).

bb) Erforderlichkeitskompetenz (Bedarfskompetenz)

Für die übrigen Materien des Art. 74 GG ist eine Erforderlichkeitsprüfung nach Art. 72 II GG vorzunehmen.

Gerichtlicher Prüfumfang — Gerichte dürfen die Voraussetzungen des Art. 72 II GG nachprüfen.

Erforderlichkeit (Verhältnismäßigkeit) Ein Bundesgesetz ist erforderlich, wenn es ein effektiveres Mittel zur Erreichung der Ziele des Art. 72 II GG darstellt. Bei gleicher Effektivität verbleibt die Kompetenz bei den Ländern.

Herstellung gleichwertiger Lebensverhältnisse Liegt vor, wenn sich die Lebensverhältnisse in erheblicher Weise auseinanderentwickelt haben oder sich dies abzeichnet.

Wahrung der Rechtseinheit Liegt vor bei Rechtszersplitterung mit problematischen Folgen, um gleiche Lebenssachverhalte einheitlich zu regeln und Rechtsunsicherheit zu vermeiden.

Wahrung der Wirtschaftseinheit Liegt vor im gesamtstaatlichen Interesse zur Erhaltung der Funktionsfähigkeit des Wirtschaftsraumes.

Prozessuale Absicherung Die Einhaltung der Kompetenzverteilung kann im Kompetenzenkontrollverfahren (Art. 94 I Nr. 2a GG) oder durch abstrakte Normenkontrolle (Art. 94 I Nr. 2 GG) überprüft werden.

cc) Abweichungsgesetzgebung (Art. 72 III GG)

In bestimmten Materien (z.B. Art. 74 I Nr. 19, 20, 24, 33) haben die Länder das Recht zur Gesetzgebung, auch wenn der Bund von seiner Gesetzgebungsbefugnis Gebrauch gemacht hat. Eine Erforderlichkeitsprüfung nach Art. 72 II GG ist nicht notwendig.

Die Bundesgesetzgebung entfaltet hier keine Sperrwirkung (Art. 72 I GG).

Es gilt der Grundsatz: Das spätere Gesetz geht vor (Art. 72 III 3 GG), als Ausnahme zu Art. 31 GG.

c) Landeskompetenz (Art. 72 I GG)

Die Länder haben die Gesetzgebungskompetenz, solange der Bund keinen Gebrauch von seiner konkurrierenden Kompetenz gemacht hat oder die Materie nicht abschließend geregelt hat.

Abschließende Regelung Eine abschließende Regelung durch den Bund kann sich aus einer positiven Regelung oder aus der Auslegung ergeben, dass der Bundesgesetzgeber keine (andere) Regelung treffen wollte. Für das Privatrecht ist dies z.B. in Art. 1 II, 55, 218 EGBGB geregelt.

Beispiel: Mietendeckel durch ein Land — Prüfung, ob ein Bundesland einen Mietendeckel (Mietenstopp + Obergrenze) regeln kann:

Grundsätzlich Kompetenz beim Land (Art. 70 I GG).

Ausnahme: Bundeskompetenz. Weder ausschließliche (Art. 71, 73 GG) noch abschließende Regelung zur Miethöhe.

Konkurrierende Gesetzgebung nach Art. 72, 74 GG: Mietendeckel fällt unter die Materie des bürgerlichen Rechts (Art. 74 I Nr. 1 GG), da der Regelungsschwerpunkt in den Rechtsverhältnissen zwischen Privaten liegt (Ausgangspunkt §§ 535 ff.

BGB).

Länder haben Kompetenz, solange der Bund keinen Gebrauch gemacht hat (Art. 72 I GG).

Der Bund hat jedoch mit der Mietpreisbremse (§§ 556 ff. BGB) von seiner Kompetenz Gebrauch gemacht. Beide Regelungen betreffen denselben Gegenstand (Miethöhe).

Die Regelungsdichte des BGB und EGBGB zeigt eine umfassende Kodifizierung durch den Bund. Die §§ 556 ff. BGB sind als abschließende Regelung zu verstehen.

Ergebnis: Das Land hat keine eigene Gesetzgebungskompetenz (Art. 72 I GG).

4. Ungeschriebene Gesetzgebungskompetenzen des Bundes (h.M.)

a) Zuständigkeit kraft Sachzusammenhangs

Bundeskompetenz bei notwendigem und untrennbarem Zusammenhang mit den ausdrücklich zugewiesenen Gebieten des Art. 73 ff. GG. Dies ist nur bei engen Voraussetzungen gegeben, wenn ein Übergreifen in eine nicht ausdrücklich zugewiesene Materie zur Regelung unerlässlich ist. Rechtsfolge ist die Verdrängung der Landeskompetenz (Art. 70 ff. GG).

b) Annexkompetenz

Ausweitung einer bereits zugeteilten Kompetenz auf Vorbereitungs- und Durchführungsregelungen (z.B. Vollstreckungs- und Kostenregelungen; Gefahrenabwehr in Bereichen der Bundeskompetenz wie Art. 73 I Nr. 6, 74 I Nr. 20 GG).

c) Zuständigkeit kraft Natur der Sache

Bundeskompetenz, wenn eine Regelung durch die Länder unsinnig wäre. Dies betrifft Aufgaben, die unmittelbar zum Wesen und zur Organisation des Bundes gehören (z.B. PUAG, VwVfG) oder die Wahrnehmung gesamtdeutscher Interessen (z.B.

Feiertage, Aufgaben des Gesamtstaates). Überregionale Bedürfnisse oder Finanzkraft allein genügen nicht. In der Falllösung ist dies der Frage der ausschließlichen Gesetzgebungskompetenz zuzuordnen.

II. Gesetzgebungsverfahren (Art. 76 – 78, 82 GG)

1. Einleitungsverfahren (Gesetzesinitiative), Art. 76 GG

a) Gesetzesinitiative (Art. 76 I GG)

Gesetzesentwürfe können eingebracht werden durch:

Die Bundesregierung.

Aus der Mitte des Bundestages (durch eine Fraktion oder mindestens 5% der Abgeordneten, § 76 GO BT).

Den Bundesrat.

b) Vorverfahren (Art. 76 II, III GG)

Gesetzesentwürfe der Bundesregierung sind zuerst dem Bundesrat zuzuleiten (erster Durchgang beim Bundesrat).

Ausnahme: Haushaltsgesetze (Art. 110 GG).

Bei Initiativen des Bundesrates erfolgt die Zuleitung an den Bundestag über die Bundesregierung (Art. 76 III GG).

2. Hauptverfahren (Art. 77 GG)

a) Ordnungsgemäßer Beschluss des Bundestages (Art. 77 I GG)

Anzahl der Beratungen (Lesungen) Regelmäßig drei Lesungen (§ 78 GO BT). Ein Verstoß gegen § 78 GO BT macht ein Gesetz nicht verfassungswidrig, da die GO BT nur Satzungscharakter hat. Eine Verfassungswidrigkeit kann sich aber bei mangelnden Lesungen ggf. aus Art. 38 I 2 GG (Beteiligungsrechte) ergeben.

Beschlussfähigkeit Nicht im GG geregelt. Grundsätzlich ist eine Mehrheit der Abgeordneten erforderlich (repräsentative Demokratie, Art. 20 II 2 GG). Nach § 45 I GO BT ist der Bundestag beschlussfähig, wenn mehr als die Hälfte der Mitglieder anwesend ist. Die Beschlussfähigkeit wird jedoch vermutet, solange die Beschlussunfähigkeit nicht festgestellt wird. Eine Feststellung erfolgt auf Antrag einer Fraktion oder 5% der Abgeordneten (§ 45 II GO BT). Bei festgestellter Beschlussunfähigkeit wird die Sitzung aufgehoben (§ 45 III GO BT).

Mehrheit Grundsätzlich ist eine einfache Stimmenmehrheit der abgegebenen Stimmen ausreichend (Art. 42 II GG, Art. 77 I 1 GG). Ja- Stimmen müssen die Nein-Stimmen um mindestens eine übersteigen; Stimmenthaltungen werden nicht mitgezählt. Für Verfassungsänderungen ist eine 2/3-Mehrheit erforderlich.

b) Ordnungsgemäße Mitwirkung des Bundesrates; Einspruchs- und Zustimmungsgesetze

Die vom Bundestag beschlossenen Gesetze sind dem Bundesrat zuzuleiten (zweiter Durchgang des Bundesrates, Art. 77 I 2 GG).

aa) Einspruchsgesetze (Regelfall)

Der Bundesrat kann innerhalb von drei Wochen nach Eingang des Gesetzes den Vermittlungsausschuss anrufen (Art. 77 II GG). Nach Beendigung der Vermittlung kann der Bundesrat Einspruch einlegen (Art. 77 III GG).

Zurückweisung des Einspruchs Der Bundestag kann den Einspruch mit der Mehrheit seiner Mitglieder zurückweisen. Hat der Bundesrat den Einspruch mit einer Mehrheit von mindestens zwei Dritteln seiner Stimmen beschlossen, so muss der Bundestag den Einspruch mit einer Mehrheit von zwei Dritteln der abgegebenen Stimmen, mindestens aber der Mehrheit seiner Mitglieder, zurückweisen (Art.

77 IV GG).

Bei erfolgreicher Zurückweisung kommt das Gesetz zustande (Art. 78 Fall 5 GG).

bb) Zustimmungsgesetze (Ausnahmefall)

Zustimmungsgesetze liegen nur vor, wenn das Grundgesetz dies ausdrücklich anordnet. Die Zustimmung kann nicht ersetzt werden; Schweigen gilt als Ablehnung.

Beispiele Verfassungsänderungen (Art. 79 II GG), Übertragung von Hoheitsrechten auf die EU (Art. 23 I 2 GG), Gesetze, die in die Hoheit der Länder eingreifen (Art. 74 II Fall 1+2, 84, 85 GG), Gesetze, die die Abweichungskompetenz der Länder betreffen (Art. 72 III 2, 84 I 3, 6 GG).

Einheitslehre Eine zustimmungsbedürftige Regelung in einem Gesetz macht das gesamte Gesetz zustimmungsbedürftig.

h.M. Zustimmungsbedürftigkeit, wenn materielle Änderungen zugleich einen (faktischen) Mehraufwand im Verfahren bringen (Systemverschiebung), auch wenn die zustimmungsbedürftigen Regelungen unberührt bleiben (Art. 85 I GG).

c) Verfahren vor dem Vermittlungsausschuss (Art. 77 II GG)

Berechtigte Der Bundesrat (für Einspruchs- oder Zustimmungsgesetze), der Bundestag und die Bundesregierung (bei Zustimmungsgesetzen) können den Vermittlungsausschuss anrufen (Art. 77 II 4 GG).

Zusammensetzung — Geregelt in §§ 1 ff. GO VA.

Verfahren Gleich für Zustimmungs- und Einspruchsgesetze. Die Grenzen der Vermittlung sind das vorgelegte Gesetz. Ein Änderungsvorschlag ist unzulässig, wenn er eine eigene Gesetzesinitiative darstellt.

Bei einem Änderungsvorschlag muss der Bundestag erneut beschließen (4. Lesung ohne weitere Anträge).

Stimmt der Bundestag zu, wird das Gesetz mit Änderung dem Bundesrat zugeleitet.

Stimmt der Bundestag nicht zu (oder gibt es keine Änderung), wird der Gesetzesentwurf in seiner Ursprungsgestalt ohne weitere Abstimmung dem Bundesrat zugeleitet.

Bei einem Zustimmungsgesetz kann der Bundesrat die Zustimmung verweigern → Gesetz ist endgültig gescheitert.

Bei einem Einspruchsgesetz kann der Bundesrat Einspruch einlegen (Art. 77 III GG) → mögliche Zurückweisung durch den Bundestag (5. Lesung).

d) Art. 78 GG

Art. 78 GG stellt die fünf Fälle dar, wie ein Gesetz zustande kommt.

3. Abschlussverfahren (Art. 82 GG)

a) Ausfertigung und Verkündung

Das zustande gekommene Gesetz wird vom Bundespräsidenten ausgefertigt (Gegenzeichnung nach Art. 58 GG) und im Bundesgesetzblatt verkündet.

b) Zeitpunkt des Inkrafttretens

Der Zeitpunkt des Inkrafttretens ist in Art. 82 II GG geregelt und wird ergänzt durch Art. 72 III 2, 84 I 3 GG.

III. Verfassungsändernde Gesetze (Art. 79 GG)

1. Verfahrensänderungen

a) Ausdrücklichkeit

Das Gesetz zur Änderung des Grundgesetzes muss den Wortlaut des Grundgesetzes ausdrücklich ändern oder ergänzen.

b) Zustimmung des Bundesrates

Ein verfassungsänderndes Gesetz bedarf der Zustimmung des Bundesrates.

c) Qualifizierte Mehrheit

Ein verfassungsänderndes Gesetz bedarf der Zustimmung von zwei Dritteln der Mitglieder des Bundestages und zwei Dritteln der Stimmen des Bundesrates (Art. 79 II GG).

2. Besonderheiten auf materiell-rechtlicher Seite (Ewigkeitsklausel, Art. 79 III GG)

a) Nicht änderbare Materie (Art. 79 III GG)

Eine Änderung des Grundgesetzes, durch die die Gliederung des Bundes in Länder, die grundsätzliche Mitwirkung der Länder bei der Gesetzgebung oder die in den Artikeln 1 und 20 niedergelegten Grundsätze berührt werden, ist unzulässig.

Föderale Struktur (Gliederung des Bundes in Länder, Mitwirkung der Länder bei der Gesetzgebung).

Art. 1 und Art. 20 GG: Unveränderbar sind Art. 1 (Menschenwürde) und Art. 20 (Demokratieprinzip, Rechtsstaatsprinzip, Sozialstaatsprinzip, Republikprinzip). Dies gilt, wenn die Änderung den Menschenwürdegehalt des Art. 1 I GG in Gestalt der anderen 19 Grundrechte betrifft. Die Unabänderbarkeit des Art. 20 GG ergibt sich aus dem Rechtsstaats- und Demokratieprinzip sowie der Gewaltenteilung und Verfassungsbindung der Gesetzgebung.

b) Nicht unveränderbar

Nicht unveränderbar sind z.B. die Rechtsweggarantie (Art. 19 IV GG) oder das Rückwirkungsverbot.

c) Art. 79 III GG selbst

Art. 79 III GG ist selbst unveränderbar (Identitätskontrolle). Das Bundesverfassungsgericht kann eine verfassungswidrige Verfassungsnorm für nichtig erklären.