Prüfungsschema

Kommunalverfassung

§ 6 GO · § 7 GO · § 16b GO · § 16c GO · § 16d GO ·§ 16e GO · § 16f GO · § 16g GO · § 17 GO · § 18 GO · § 19 GO · § 21 GO · § 22 GO · § 23 GO ·§ 27 GO · § 28 GO · § 30 GO · § 31 GO · § 32 GO · § 32a GO · § 33 GO · § 34 GO · § 37 GO · § 38 GO · § 42 GO · § 45 GO · § 45a GO · § 45b GO · § 46 GO · § 48 I GO · § 54 GO · § 57 GO ·§ 134 I Nr. 1 GO · § 134 I Nr. 3 GO ·§ 1 KAG · § 5 I PartG · § 16 EEWärmeG · § 3 GKWG · § 4 GKWG · § 7 ff. GKWG · § 38 ff. GKWG · § 58 GKWG · § 9 GKAVO ·§ 42 II VwGO · § 47 VwGO · § 61 VwGO ·§ 67 III VwGO · § 81 LVwG · § 113 III Nr. 2 LVwG · § 54 BGB · § 709 BGB · § 714 BGB · § 839 BGB Dieses Schema behandelt die grundlegenden Strukturen und Rechte/Pflichten der Akteure in der Kommunalverfassung, insbesondere die Rechte der Einwohner und Bürger sowie die Organisation der Gemeindevertretung.

Art. 28 II GG · Art. 3 I GG · Art. 12 I GG · Art. 14 I GG · Art. 14 II GG · Art. 21 IV GG · Art. 4 I LVerf · Art. 34 GG · § 1 GO · § 4 GO ·

I. Das Volk in der Kommune

1. Gemeindeangehörige

a) Einwohner

Diejenigen, die im Gemeindegebiet wohnen (§ 6 I GO).

b) Bürger

Einwohner, die zur Wahl der Gemeindevertretung berechtigt sind (§ 6 II 1 GO).

2. Rechte der Einwohner

a) Benutzung öffentlicher Einrichtungen (§ 18 I 1 GO)

Praxis- und prüfungsrelevantestes Thema. Kommunen haben Auftrag zur kommunalen Daseinsvorsorge (Art. 28 II GG i.V.m.

§ 1 I 2 u. § 17 GO).

aa) Tatbestand der öffentlichen Einrichtung

Öffentlich — Einrichtung ist einem öffentlichen Zweck gewidmet.

Widmung Zweckbestimmung, Benutzungsart und -umfang. Kann durch Allgemeinverfügung, Satzung, Beschluss oder konkludent erfolgen. Dient der Wahrnehmung von Verwaltungsaufgaben (kommunale Daseinsvorsorge).

Organisationsform Gemeinde kann öffentlich-rechtliche (unmittelbar selbst, AöR) oder privatrechtliche (GmbH, AG) Organisationsform wählen.

Auch bei privatrechtlicher Form öffentlich-rechtlich, wenn Gemeinde wesentlichen Einfluss hat.

Abgrenzung Sachen im Gemeindegebrauch (z.B. Straßen) — Keine Zulassung zur Nutzung erforderlich.

Sachen im Verwaltungsgebrauch (z.B. Rathaus) Stehen nicht zur Nutzung der Öffentlichkeit zur Verfügung, können aber teilweise geöffnet werden (z.B.

Kulturausstellungen).

Vermögensgegenstände — Ausschließlich im Finanzvermögen der Gemeinde.

bb) Anspruch auf Zulassung

Zweistufentheorie:

1. Stufe: 'Ob' der Zulassung — Gemeinde entscheidet über die Zulassung. Stets öffentlich-rechtlicher Natur.

2. Stufe: 'Wie' der Benutzung

Anspruch kann öffentlich-rechtlich oder privatrechtlich sein (abhängig vom gewählten Benutzungsverhältnis).

(1) Anspruchsberechtigung Einwohner — Alle Einwohner (§ 18 GO) oder nach Abs. 2 berechtigt.

Juristische Personen oder Personenvereinigungen — Entsprechend § 18 I, II, III GO.

Gebietsfremde — Grundsätzlich kein Zulassungsanspruch, außer er ergibt sich aus der Widmung.

Im Rahmen der bestehenden Vorschriften Begrenzt durch geltendes Recht und Widmung (Satzung, Anstalts- und Hausordnung; nicht Verwaltungsvorschriften).

Widmung durch Auslegung des Willens des Einrichtungsträgers zu ermitteln.

(2) Anspruchsgrenzen — Liegen die Voraussetzungen vor, besteht ein Rechtsanspruch auf Zulassung.

Prioritäts-, Rotations-, Losverfahren, Bekannt-und-bewährt-Prinzip). Muss Gleichheitsgedanken (Art. 3 I GG) beachten.

Störung der öffentlichen Sicherheit Keine Ablehnung wegen Befürchtung der Störung der öffentlichen Sicherheit. Kommune kann Auflagen (z.B. Kaution) verhängen.

cc) Anspruch auf Benutzung

Zulassungsanspruch ≠ vollumfängliche Nutzung. Berechtigter muss sich an Regeln halten.

Benutzungsverhältnis — Vom Einrichtungsträger frei wählbar.

Privatrechtlich Muss sich eindeutig aus Umständen ergeben (Indizien: AGB statt Satzung, Entgelt statt Gebühr). Zulassung vor Verwaltungsgericht, Anspruch auf Nutzung vor Zivilgericht.

Öffentlich-rechtlich Bei Zweifel grundsätzlich öffentlich-rechtlich. Gemeinde kann Zulassungsanspruch aus § 18 GO nicht durch Verweigerung eines privatrechtlichen Vertrags unterlaufen (keine Flucht ins Privatrecht).

dd) Anschluss- und Benutzungszwang (§ 17 GO)

Gemeinde kann durch Satzung anordnen, bestimmte Einrichtungen zu nutzen (Benutzungszwang) oder für grundstücksbezogene Einrichtungen den Anschluss vorschreiben (Anschlusszwang). Durchsetzung durch Verwaltungszwang.

Rechtfertigung Eingriff in Art. 12 I und 14 I GG gerechtfertigt durch Sozialpflichtigkeit (Art. 14 II GG) und Schutz wesentlicher Gemeinschaftsgüter (Gesundheit).

Tatbestandsvoraussetzungen Öffentliche Einrichtung Öffentliches Bedürfnis Kann in SH ausdrücklich gefüllt werden, außer mit (Volks-)Gesundheit oder Umweltschutz. Ortsbezug bei Klima- und Ressourcenschutz (§ 16 EEWärmeG).

Ausnahmen Satzung kann Ausnahmen vom Benutzungs- oder Anschlusszwang machen (§ 17 II 2 GO), insbesondere aus Gründen der Unzumutbarkeit im Einzelfall.

b) Weitere Rechte der Einwohner

Einwohnerversammlung (§ 16b GO) Einwohnerfragestunde (§ 16c GO) Hilfe bei Verwaltungsangelegenheiten (§ 16d GO) Kommunales Beschwerderecht (§ 16e GO) Einwohnerantrag (§ 16f GO) Gemeindevertretung muss sich unter entsprechenden Voraussetzungen mit dem Thema beschäftigen und entscheiden.

3. Pflichten der Einwohner

a) Tragen der Lasten der Gemeinde (§ 18 I 2 GO)

Kommunale Abgaben (§ 1 KAG) Gebühren für Nutzung öffentlicher Einrichtungen Naturalleistungen (z.B. Streupflicht, Reinigungspflicht)

4. Rechte der Bürger

a) Wahlrecht

Aktives Wahlrecht Deutsche und Unionsbürger, mind. 16 Jahre alt, sechs Wochen im Wahlgebiet oder gewöhnlicher Aufenthaltsort, keine Wohnung außerhalb des Wahlgebiets, nicht nach § 4 GKWG ausgeschlossen (§ 3 GKWG).

Passives Wahlrecht Ab Vollendung des 18. Lebensjahres, 3 Monate in SH oder gewöhnlicher Aufenthalt, keine Wohnung außerhalb von SH (§ 6 I GO).

Wahlrechtsgrundsätze — Wahl muss allgemein, unmittelbar, frei und geheim sein (Art. 4 I LVerf, Art. 28 I 2 GG).

Rechtsschutzmöglichkeiten Rechtsbehelfe aus Kommunalwahlgesetzen und -ordnungen, Wahlprüfungsverfahren (§ 58 GKWG). Vor der Wahl:

Beschwerden und Einwendungen. Nach der Wahl: Wahlprüfung und verwaltungsgerichtlicher Rechtsschutz (§§ 38 ff.

GKWG).

b) Bürgerbegehren und Bürgerentscheid

aa) Bürgerbegehren (§ 16g III 1 GO)

Durch Bürger einer Gemeinde kann beantragt werden, über eine Angelegenheit der Gemeinde selbst zu entscheiden.

Initiierendes Bürgerbegehren — Bezieht sich auf neue Angelegenheit, die gemeindliches Aktivwerden anstoßen soll.

Kassatorisches Bürgerbegehren — Bezieht sich auf einen bestimmten Beschluss der Gemeindevertretung.

Voraussetzungen Schriftlich und begründet einzureichen (§ 9 GKAVO), Übersicht der erwarteten Kosten, bis zu 3 Vertreter benennen, Quorum aus § 16g IV GO.

Zulässigkeit — Über Zulässigkeit entscheidet Kommunalaufsichtsbehörde (§ 16g V 1 GO).

Sperrwirkung Wenn zulässig: Sperrwirkung bis zur Durchführung des Bürgerentscheids; Gemeindeorgane dürfen keine Maßnahmen treffen, die dem Begehren entgegenstehen (§ 16g V 2 GO). Gemeindevertretung kann vorher zustimmen, sodass Entscheid entfällt (§ 16g V 3 GO). Gefasster Beschluss kann nur durch Bürgerentscheid innerhalb von 2 Jahren abgeändert werden (§ 16g V 4 GO).

Rechtsschutz Anfechtungsklage gegen stattgegebene Entscheidung der Kommunalaufsichtsbehörde (Gemeinde, Drittbetroffene). Bei Unzulässigkeit: Verpflichtungsklage auf Zulassungsbescheid nach erfolglosem Widerspruch.

h.M. Jeder einzelne Unterzeichner des Bürgerbegehrens ist aufgrund einer kommunalrechtlichen Teilhabeposition beteiligungsfähig.

a.A. Vertreter des Bürgerbegehrens sind beteiligungsfähig (Prozessstandschaft, § 16g III 3 GO i.V.m. § 61 Nr. 1 Alt. 1 VwGO).

a.A. Bürgerbegehren selbst hat Beteiligungsfähigkeit (direkte oder analoge Anwendung des § 61 Nr. 2 VwGO).

Klagebefugnis (§ 42 II VwGO) Bemisst sich danach, ob und inwieweit eine Verletzung einfachgesetzlichen Rechts möglich erscheint (aus Sachvortrag).

bb) Bürgerentscheid (§ 16g I GO)

Gemeindevertretung beschließt, dass Bürger unmittelbar über eine Selbstverwaltungsangelegenheit entscheiden.

Unzulässige Angelegenheiten — Auflistung in § 16g II GO.

Erfolgreich Wenn die Mehrheit der abgegebenen Stimmen mit 'Ja' antwortet (§ 16g VII 1 GO). Bei Stimmgleichheit gilt 'Nein'.

5. Pflichten der Bürger

a) Tragen der Gemeindelast

b) Übernahme einer ehrenamtlichen Tätigkeit oder eines Ehrenamtes (§ 19 S. 1 GO)

Z.B. Wahlhelfer, Schöffe.

c) Verschwiegenheitspflicht (§ 21 GO)

Bei allen gesetzlichen Regelungen zu wahren, insbesondere bei nichtöffentlichen Sitzungen der Gemeindevertretung. Schutz der Einzelnen.

Umfang — Erfasst alle bei der Tätigkeit erlangten Informationen.

Ausnahmen Keine Verpflichtung bei Offenkundigkeit (Tatsachen, die allgemein bekannt oder jederzeit feststellbar sind) oder im dienstlichen Verkehr. Aber bei rechtswidrig nichtöffentlich beschlossenen Sitzungen oder rechtswidrigen Beschlüssen.

Fortbestehen Pflicht bleibt nach Beendigung der Tätigkeit bestehen (§ 21 II GO). Auch im Gerichtsverfahren, außer Bürgermeister genehmigt die Aussage (§ 21 III GO), oder in Fällen des § 21 IV GO.

d) Mitwirkungsverbote (§ 22 GO)

Für ehrenamtlich Tätige und Ehrenbeamte bei allen Entscheidungen und Beratungen. Hinreichende Wahrscheinlichkeit eines Interessenkonflikts reicht aus.

aa) Persönlicher Anwendungsbereich

Wenn die Entscheidung dem Tätigen, ihm nahestehenden oder vertretenden Personen einen Vor- oder Nachteil bringt.

Aufzählung in § 22 I GO ist abschließend. Auch erfasst sind Fälle des § 22 II GO (z.B. Gutachten, Anstellung, Vorstand/Aufsichtsrat, Gesellschafter). Ausnahme: § 22 III Nr. 1 GO.

bb) Sachlicher Anwendungsbereich

Unmittelbarer Vor- oder Nachteil aus der Entscheidung (Sonderinteresse).

Mehrere Beschlüsse nacheinander Maßgebend sind vorangegangene Beschlüsse für spätere. Flächennutzungsplan grundsätzlich keine Normqualität, aber im Einzelfall auch unmittelbarer Vor-/Nachteil. Bebauungspläne grundsätzlich einzelne Vor-/Nachteile für Grundstückseigentümer.

cc) Rechtsfolgen

Pflicht zur Mitteilung der Befangenheit (§ 22 IV GO) Beratung und Beschluss über die Befangenheit ohne den Betroffenen. Erkennbares räumliches Entfernen vom Gremium.

Rechtswidriger Beschluss bei Mitwirkung Verfahrensfehler. Bei Verwaltungsakt: nicht nichtig, sondern anfechtbar (§ 113 III Nr. 2 LVwG). Bei Satzung: unwirksam und über Normenkontrollverfahren (§ 47 VwGO) angreifbar.

Unbeachtlichkeit der Rechtswidrigkeit Wenn Stimme des Befangenen keinen Ausschlag für die Entscheidung gegeben hat (§ 22 V Nr. 1 GO). Gilt nicht, wenn Betroffener zu Unrecht ausgeschlossen wurde.

Rügefrist Rechtswidrigkeit muss innerhalb eines Jahres gerügt werden (§ 22 V Nr. 2 GO). Für Satzungen im Baurecht gilt die Jahresfrist des § 4 III GO.

e) Treuepflicht (§ 23 GO)

Dürfen keine Ansprüche Dritter gegenüber der Gemeinde geltend machen, außer sie sind gesetzliche Vertreter (§ 23 S. 2 GO).

Vertretungsverbot Absolutes Vertretungsverbot für Ehrenbeamte und Gemeindevertreter (§ 23 S. 2 GO). Relatives Vertretungsverbot für ehrenamtlich Tätige (§ 23 S. 3 GO), relevant für Anwälte und Architekten. Betrifft zivil- und öffentlich-rechtliche Ansprüche, nicht Straf- oder Ordnungswidrigkeitsverfahren.

h.M. Handlungen im Außenverhältnis bleiben wirksam. Prozessvertreter kann aber nach § 67 III VwGO analog zurückgewiesen werden.

a.A. Vertretungsverbot betrifft nur Innenverhältnis, Recht eines Anwalts zur Vertretung kann nicht durch Landesrecht beschränkt werden. Intern kann Verstoß sanktioniert werden (z.B. OWi nach § 134 I Nr. 1 i.V.m. II Nr. 1 GO).

II. Die Gemeindevertretung (§ 7 GO)

1. Rechtsstellung der Vertretungskörperschaft

a) Oberstes Beschlussorgan (§ 27 I 2 GO)

Wichtige Entscheidungen nach § 28 GO sind nicht übertragbar.

b) Exekutive

Ist der Exekutive zuzuordnen (kein Parlament).

c) Außenrechtsfähigkeit

Keine Außenrechtsfähigkeit.

d) Träger eigener organschaftlicher Rechte

Wehrfähig gegenüber anderen Organen und können gerichtlich geltend gemacht werden (§ 33 VII GO).

2. Zusammensetzung und Wahl

a) Zusammensetzung

Besteht aus gewählten Vertretern (§ 31 GO).

b) Wahlsystem

In §§ 7 ff. GKWG geregelt (Mehrheitswahl und Listenvertreter, Überhangsmandate). Anzahl der Vertreter abhängig von Einwohnerzahl. Auf fünf Jahre gewählt. Keine 5 % Hürde mehr.

c) Bürgermeisterwahl

Bürgermeister wird unabhängig von Gemeindevertretung gewählt (§ 57 GO).

3. Rechtsstellung der Gemeindevertreter

a) Ehrenamtliche Tätigkeit

Ehrenamtliche Tätigkeit eigener Art. Öffentliches Amt (haftbar nach § 839 BGB i.V.m. Art. 34 GG). Keine Amtsträger im strafrechtlichen Sinne.

b) Rechte (§ 32 I GO)

Aktive Teilhabe an Sitzungen (§ 34 GO) Rederecht (durch Geschäftsordnung konkretisiert) Auskunfts- und Akteneinsichtsrecht (§ 30 GO) Abstimmungsrecht

c) Pflichten (§ 32 I GO)

Teilnahme an Sitzungen (§ 134 I Nr. 3 GO) — Teilnahmepflicht durch Einbindung in die Demokratie.

Rechte und Pflichten der ehrenamtlich Tätigen (§ 32 III GO)

4. Organisation

a) Vorsitz, Ordnung und Hausrecht

Vertretungskörperschaft ist Kollegialorgan. Aufbau und Funktion durch GO, Satzungen und Geschäftsordnung vorgegeben.

Aufgaben des Vorsitzenden Leitet Sitzungen, Einberufung der Vertreter und Festsetzung der Tagesordnung (§§ 34, 27 GO), Ausübung des Haus- und Ordnungsrechts (§ 37 GO), Ausschluss von Vertretern (§ 42 GO), Feststellung der Beschlussfähigkeit (§ 38 GO), Vertretung der Gemeindevertretung (§ 33 VII GO).

h.M. Ordnungsmaßnahmen (Ermahnung, Ausschluss) gegenüber Gemeindevertretern sind keine Verwaltungsakte.

Rechtmäßigkeit im Kommunalverfassungsstreit zu klären. Gegenüber Nicht-Gemeindevertretern (Zuhörer, Medienvertreter) stellen sie Verwaltungsakte dar, mittels Fortsetzungsfeststellungsklage angreifbar. Hausrecht steht dem Vorsitzenden nur innerhalb des Sitzungsraumes zu. In gleichzeitiger Funktion als Bürgermeister auch Hausverbot (§ 48 I GO).

b) Fraktionen

Grundsätzlich Gemeindevertreter Mitglieder in Fraktionen (§ 32a GO).

Rechtsstellung Eigene Rechte, wenn ihnen zugebilligt (§ 46 I GO). Einzelne Rechte und Pflichten können in Geschäftsordnung geregelt werden.

Loyalitätspflicht (Fraktionsdisziplin) Eintritt in eine Fraktion begründet Loyalitätspflicht. Mehrfacher Verstoß kann zum Ausschluss führen. Voraussetzungen können in Geschäftsordnung geregelt werden. Fraktionsmitglied muss angehört werden, sämtliche Fraktionsmitglieder müssen zu einer diesbezüglichen Sitzung geladen werden. Wichtiger Grund für Ausschluss. Gegen Ausschluss kann mit Kommunalverfassungsstreit entgegnet werden.

Zuschüsse Fraktion kann Zuschüsse zur Erfüllung der Aufgaben von Gemeinde erhalten, sowie Zuwendungen zur Erfüllung der Aufgaben (Infos, technische Ausstattung).

c) Ausschüsse (§ 45 GO)

Sachverständige Vorbereitung und Kontrolle (Appell). Sind lediglich Hilfsmittel. Geben unverbindliche Empfehlung an Gemeindevertretung. Organähnliche Stellung. Kein Initiativrecht.

Hauptausschuss (§§ 45a ff. GO) Muss gewählt werden. Kontrolle, ob Ziele der Gemeindevertretung von Verwaltung eingehalten werden und Koordination der Fachausschüsse. Kann Entscheidungskompetenz übertragen bekommen (§ 27 I 3 GO). Kann, solange Fachausschuss noch keine Entscheidung gefällt hat, die Entscheidung an sich ziehen (Devolutionsrecht). Dienstvorgesetzter des Bürgermeisters (§ 45b GO).

Ständige Ausschüsse Können nur durch Hauptsatzung gebildet werden (§ 45 II GO). Bildung eines Untersuchungsausschusses ist nicht möglich.

Zusammensetzung (§ 46 GO) Vorsitzender und Ausschussmitglieder von Gemeindevertretung gewählt. Neuzusammensetzung nach § 46 Abs. 10 GO.

Erhält eine Fraktion bei Sitzverteilung keinen Sitz, erhält sie ein Grundmandat (beratendes, aber nicht stimmberechtigtes Mitglied). Auch möglich für Gemeindevertreter ohne Fraktion. Hauptsatzung kann auch Bürger als stimmberechtigte Mitglieder vorsehen (§ 46 Abs. 9 GO).

Sitzung — Ist öffentlich (§ 46 Abs. 8 GO).

d) Beiräte