Prüfungsschema

Kommunalaufsicht, Beschlussfassung in der Gemeinde

Art. 28 II GG · Art. 55 I LVerf · Art. 5 GG · §§ 120 ff. GO · § 42 GO · § 22 GO · § 125 GO · § 162 III LVwG · § 58 III LBO · § 33 IV GO · § 32 I GO · § 50 I KrO · § 3 I Nr. 1 AULBErG · § 69 II LJG · § 87 LVwG · § 123 I 1 GO · § 2 GO · § 28 GO · § 27 I 2 GO · § 55 GO · § 34 GO · § 35 GO · § 38 GO · § 39 I 1 GO · § 32 III GO · § 19 GO · § 41 I 1 GO · § 41 I 3 GO · § 4 III GO · § 10 BauGB · §§ 214, 215 BauGB Dieses Schema behandelt die Zulässigkeit und Begründetheit von Klagen im Kontext der Kommunalaufsicht und bei Streitigkeiten über die Beschlussfassung in der Gemeinde, insbesondere Kommunalverfassungsstreitigkeiten.

§ 40 I 1 VwGO · § 42 VwGO · § 113 I 4 VwGO · § 35 VwVfG · § 78 I Nr. 1 VwGO · § 78 I Nr. 2 VwGO ·§§ 61, 62 VwGO · § 63 VwGO ·

A. Zulässigkeit

I. Eröffnung des Verwaltungsrechtswegs, § 40 I 1 VwGO

1. Streitentscheidende Normen

Bei Kommunalaufsicht: §§ 120 ff. GO. Bei Ordnung der Beschlussfassung: § 42 GO. Bei Mitwirkungsverboten: § 22 GO.

2. Innenrechtsstreitigkeit

Grundsätzlich ist die VwGO für Streitigkeiten des Außenrechts zuständig. Ein Gemeindevertreter wird nicht als Bürger tätig, sondern als Mitglied eines Organs gegen ein anderes Mitglied des Organs (= Innenrechtsstreitigkeit).

II. Klageart

1. Anfechtungsklage (bei Aufhebung durch Kommunalaufsicht)

Statthaft, wenn die Aufhebung ein Verwaltungsakt (VA) ist (§ 35 VwVfG).

a) VA-Qualität der Aufhebung

Eine Aufhebung des Beschlusses ist ein VA, wenn sie eine Maßnahme auf dem Gebiet des öffentlichen Rechts ist, eine rechtsgestaltende Handlung (Regelung), einen Einzelfall betrifft und Außenwirkung hat.

Außenwirkung Die Aufhebung des Beschlusses der Stadtvertretung nach § 125 GO betrifft die Gemeinde in ihrem Körperschaftsstatus als eigenständiger Rechtsträger (Art. 28 II GG). Somit liegt Außenwirkung vor.

h.M. Pflichtaufgaben nach Weisung sind ein Zwischending zwischen Selbstverwaltung und staatlichen Auftragsangelegenheiten. Für die Außenwirkung ist ausreichend, wenn die Maßnahme unmittelbare Außenwirkung auf den gemeindlichen Selbstverwaltungsbereich haben soll (Finalität).

a.A. Nur neue Bezeichnung für Auftragsangelegenheiten kraft Landesrechts.

a.A. Pflichtaufgaben nach Weisung sind Selbstverwaltungsangelegenheiten, da nach Art. 55 I LVerf Gemeinden alleinige Träger der öffentlichen Verwaltung sind (monistisches Verständnis).

b) Problem: VA-Qualität einer Beanstandung

Die Beanstandung eines Beschlusses enthält das Merkmal der „Regelung“.

2. Feststellungsklage / Leistungsklage (bei Kommunalverfassungsstreitigkeit)

Bei Streitigkeiten innerhalb oder zwischen Organen ist die Klageart abhängig vom Klagebegehren.

h.M. Das Klagesystem der VwGO ist abschließend. Bei einem Beschluss der Stadtvertretung ist die Feststellungsklage statthaft. Bei einer erledigten Maßnahme eines anderen Organs ist die Feststellungsklage statthaft (§ 43 I VwGO).

Bei Handlung, Duldung oder Unterlassen ist die allgemeine Leistungsklage statthaft.

III. Klagebefugnis, § 42 II VwGO

Wehrfähige Innenrechtspositionen § 32 I GO (Grundsatz des freien Mandats) begründet ein Recht auf ungestörte Mandatsausübung bzw. einen Störungsbeseitigungsanspruch bei Einschränkung. § 32 GO leitet das Recht zur Sitzungsteilnahme her. Die Möglichkeit der Verletzung ist ausreichend.

IV. Vorverfahren

Erforderlichkeit Prüfen, ob ein Vorverfahren gesetzlich vorgeschrieben ist.

V. Klagefrist

Einhaltung Prüfen, ob die Klagefrist eingehalten wurde.

VI. Klagegegner

1. Landrat als Kommunalaufsicht

Grundsätzlich ist der Landrat gesetzlicher Vertreter des Kreises (§ 50 I KrO) und keine Landesbehörde. Handelt der Landrat jedoch als Kommunalaufsicht, liegt eine Organleihe vor (§ 3 I Nr. 1 AULBErG). Der Landrat handelt somit als untere Landesbehörde (nicht als Vertreter). Es gilt das Behördenprinzip: Richtiger Beklagter ist der Landrat nach § 78 I Nr. 2 VwGO i.V.m. § 69 II LJG.

2. Klagegegner bei Kommunalverfassungsstreitigkeit

Bei Innenrechtsstreitigkeiten ist die Klage gegen das Organ (-teil) zu richten, das die behauptete Rechtsverletzung ausgeübt haben soll (z.B. Stadtpräsident).

VII. Beteiligten- und Prozessfähigkeit, §§ 61, 62 VwGO

1. Klägerin

Die Stadt (nicht die Stadtvertretung) ist Trägerin des Selbstverwaltungsrechts. Als juristische Person (§ 1 II GO) ist sie beteiligtenfähig nach §§ 61 Nr. 1, 63 Nr. 1 VwGO. Prozessfähig vertreten durch den Bürgermeister (§ 62 III i.V.m. § 56 I GO).

2. Beklagter

Der Landrat (als Behörde) ist beteiligtenfähig nach § 61 Nr. 3 i.V.m. § 69 I LJG, § 63 Nr. 2 VwGO. Prozessfähig vertreten durch Behördenvertreter (§ 63 III VwGO).

3. Stadtvertreter (als Organ)

Beteiligtenfähigkeit nach §§ 61 Nr. 2, 61 Nr. 1 VwGO analog. Der Stadtpräsident ist beteiligtenfähig nach §§ 61 Nr. 2, 63 Nr. 2 VwGO analog.

VIII. Allgemeines Rechtsschutzbedürfnis

B. Begründetheit

I. Ermächtigungsgrundlage

1. Aufhebung eines Beschlusses

§ 125 GO i.V.m. § 123 I 1 GO.

2. Beanstandung eines Beschlusses

§ 123 GO.

3. Ordnungsmaßnahmen

§ 42 GO.

II. Formelle Rechtmäßigkeit

1. Zuständigkeit

Für die Aufhebung eines Beschlusses ist der Landrat als allgemeine Kommunalaufsichtsbehörde bei kreisangehörigen Städten bis zu 20.000 Einwohner zuständig (§ 121 I GO, § 3 AULBErG). Für Ordnungsmaßnahmen ist der Stadtpräsident zuständig (§ 42 GO).

2. Verfahren

Anhörung nach § 87 LVwG?

Nein, §§ 120 ff. GO stellen Spezialvorschriften dar. Die Beanstandung erfüllt denselben Zweck. Bei Ordnungsmaßnahmen (kein VA) ist keine Anhörung erforderlich.

3. Form

Prüfen, ob die gesetzlich vorgeschriebene Form eingehalten wurde.

III. Materielle Rechtmäßigkeit

1. Tatbestand der Ermächtigungsgrundlage

a) § 125 GO i.V.m. § 123 I 1 GO: Beschluss der Vertretung verstößt gegen Recht (Rechtswidrigkeit)

aa) Formelle Rechtmäßigkeit des Beschlusses

Verfahren Ordnungsgemäße Einberufung: — § 34 GO.

Öffentliche Bekanntmachung: — Von Tagesordnung und Sitzungsort, § 34 IV 2 GO.

Öffentlichkeit: — § 35 GO.

Ordnungsgemäße Abstimmung:

Beschlussfähigkeit:

§ 38 GO. Beschlussfähigkeit liegt bei Anwesenheit mehr als der Hälfte der Vertreter vor. Genau die Hälfte ist nicht mehr als die Hälfte.

Fiktion des § 38 I 3 GO: — Beschlussfähigkeit liegt vor, solange die Beschlussunfähigkeit nicht festgestellt wurde.

h.M. Die Fiktion greift nicht, wenn die Beschlussunfähigkeit für die Anwesenden evident vorliegt (Auslegungshilfe § 38 I 4 GO: weniger als ein Drittel). Auch ausreichend, wenn gerade mal die Hälfte der Mitglieder für Beschlussunfähigkeit sorgt und anzunehmen ist, dass der Beschluss so nicht zustande gekommen wäre.

Ausreichende Mehrheit: — § 39 I 1 GO.

Kein Mitwirkungsverbot wegen Befangenheit: — §§ 22, 32 III GO.

Anwendbarkeit: — Direkte Anwendung für Ehrenamtliche (§ 19 GO). Über § 32 III GO auf Gemeindevertreter.

Voraussetzungen:

Beratende oder entscheidende Mitwirkung in der Vertretung oder im Ausschuss. Beschluss muss Vor- oder Nachteil bringen (abstrakte Möglichkeit) für Personenkreis nach § 22 I Nr. 1-6 GO oder § 22 II Nr. 1-4 GO. Unmittelbarkeit des Vor-/Nachteils (keine selbstständigen Zwischenursachen zwischen Beschluss und Vor-/Nachteil; Entscheidung bringt zwingend den Vor-/Nachteil und ist keine Ermessensentscheidung). Kein Ausschluss von § 22 I, II GO wegen § 22 III GO (Nr. 1).

Rechtsfolge:

Während der Sitzung: § 22 IV GO. Nach der Abstimmung: Grundsätzlich Rechtswidrigkeit des Beschlusses. Ausnahme:

Stimme des Betroffenen war für das Abstimmungsergebnis nicht entscheidend oder Fristablauf (§ 22 V GO).

cc) Form

Niederschrift: — § 41 I 1 GO.

Unterschrift: — § 41 I 3 GO.

dd) Ggf. Präklusion (Ausschluss)

Nur für Beschlüsse betreffend Satzungen (§ 4 III GO). Sondervorschriften für B-Pläne (= Satzung, § 10 BauGB) in §§ 214, 215 BauGB.

bb) Materielle Rechtmäßigkeit des Beschlusses

Kein Verstoß gegen höherrangiges Recht.

b) § 42 S. 1 GO: Verstoß gegen die Ordnung

Störung des Geschäftsgangs Ein Verhalten, das nicht zum Inhalt der Sitzung passt (müsste Raum für Diskurs ermöglichen, nicht nur Standpunkt darstellen) oder eine Überschreitung der gemeindlichen Aufgabenzuständigkeit mit dem Verhalten.

2. Rechtsfolge

Aufhebung des Beschlusses — Liegt im Ermessen der Aufsichtsbehörde.

Verhältnismäßigkeit von Ordnungsmaßnahmen — Ordnungsmaßnahmen müssen verhältnismäßig sein.

h.M. Als Privatperson gehen die Grundrechte in Ausübung seiner Organtätigkeit nicht verloren. Streitentscheid entbehrlich, wenn der Eingriff in den Schutzbereich gerechtfertigt ist (inzidente Prüfung).

a.A. Keine Anwendung als Mitglied der Stadtvertretung (siehe oben zur Innenrechtsstreitigkeit).