Prüfungsschema

Aufgaben der Kommunen und der Staatsaufsicht

§ 120 GO · § 121 GO · § 122 GO · § 123 GO ·§ 124 GO · § 125 GO · § 127 GO · § 129 GO · § 133 GO ·§ 16 LVwG · § 17 LVwG · § 18 LVwG · § 29 LVwG · § 31 LVwG ·§ 87 LVwG · § 106 LVwG · § 238 LVwG · § 42 VwGO · § 78 VwGO · Art. 54 I LVerf (SH) Dieses Schema behandelt die verschiedenen Aufgabenbereiche der Kommunen und die darauf abgestimmten Aufsichtsformen des Staates, einschließlich der jeweiligen Aufsichtsmittel und Rechtsschutzmöglichkeiten.

Art. 28 II 1 GG ·Art. 34 GG · Art. 84 GG · Art. 85 GG · § 839 BGB · § 2 GO · § 3 GO · § 53 Schulgesetz · § 47 Schulgesetz · § 75 GO ·

I. Kommunales Aufgabenspektrum

1. Aufgabenmodelle

a) Dualistisches Aufgabenmodell

Unterscheidung zwischen Angelegenheiten im Aufgabenkreis der Gemeinde (Selbstverwaltung) und durch den Staat übertragenen Aufgaben (Auftragsverwaltung).

Grundlage: — In Art. 28 II 1 GG angelegt.

b) Monistisches Aufgabenmodell (z.B. Schleswig-Holstein)

Einheitlicher Aufgabenbegriff auf kommunaler Ebene, der alle öffentlichen Aufgaben umfasst, die nicht per Gesetz dem Aufgabenkreis der Gemeinde entzogen sind.

Ursprung: — Geht auf Weimarer Entwurf zurück.

2. Aufgabentypen

a) Selbstverwaltungsaufgaben (§ 2 GO)

Aufgaben, die die Gemeinde in eigener Verantwortung und im Rahmen der Gesetze erfüllt.

aa) Freiwillige Aufgaben

Aufgaben, zu deren Übernahme die Gemeinde nicht verpflichtet ist und die spezifisch zur Gemeinde geprägt sind (z.B.

Theater, Schwimmbäder).

bb) Pflichtaufgaben

Aufgaben, bei denen eine gesetzliche Verpflichtung zur Aufgabenausführung besteht ('Ob' ist nicht frei entscheidbar), das 'Wie' bestimmt die Gemeinde (z.B. Schulwesen nach §§ 53, 47 Schulgesetz).

Aufsicht:

Unterliegen der allgemeinen Kommunalaufsicht, die die Rechtmäßigkeit prüft. Bei Ermessen der Gemeinde nur Prüfung auf Ermessensfehler.

b) Aufgaben zur Erfüllung nach Weisung (§ 3 GO)

Staatliche Fremdaufgaben, die die Gemeinde im Auftrag des Staates erledigt.

aa) Charakterisierung

Weisungsbefugnis muss sich auf spezialgesetzliche Grundlage stützen. Aufgabe und Statuierung der Fachaufsicht müssen auf Gesetz beruhen.

h.M. Einordnung als Selbstverwaltungsangelegenheiten, aber mit besonderer Weisungsgebundenheit.

a.A. Auftragsangelegenheiten (Dualismus).

a.A. Ein 'Zwischending', letztendlich Selbstverwaltungsangelegenheiten nahestehend.

bb) Fachaufsicht

Unterliegen der Fachaufsicht, die das 'Ob' und 'Wie' der Aufgabenerfüllung überwacht. Gemeinden können weisungsrechtliche Grenzen durch Verwaltungsgericht klären lassen.

c) Auftragsangelegenheiten kraft Bundesrecht (Art. 85 III, IV GG)

Aufgaben, die Gemeinden nach Weisung des Bundes zu erledigen haben (z.B. Bundestagswahlen).

Charakterisierung:

Im monistischen Verständnis kaum einzuordnen. Aufgaben können nicht direkt vom Bund an die Gemeinde übertragen werden (Art. 84, 85 GG), sondern über die oberste Landesbehörde.

Organleihe:

Spezielle Art der Aufgabenerfüllung, bei der z.B. der Landrat unmittelbar für das Land handelt und als untere Landesbehörde tätig wird.

II. Staatsaufsicht

1. Aufsichtsarten

a) Allgemeine Kommunalaufsicht (§§ 120, 121 GO)

Prüfung der Rechtmäßigkeit der Aufgabenerfüllung durch die Gemeinde.

Umfang: — Umfasst Selbstverwaltungsaufgaben (freiwillige und pflichtige Angelegenheiten).

b) Besondere Fachaufsicht (§ 17 LVwG)

Prüfung der Rechts- und Zweckmäßigkeit der Aufgabenerfüllung.

Umfang: — Umfasst Aufgaben zur Erfüllung nach Weisung.

2. Aufsichtsbehörden

a) Kommunalaufsicht

Überwachung der rechtmäßigen Aufgabenerfüllung der Gemeinden (§ 120 GO).

Zuständigkeit (§ 121 GO):

Untere Kommunalaufsichtsbehörde:

Landrat für Gemeinden und kreisangehörige Städte bis 20.000 Einwohner (Organleihe). Einwohnerzahl nach § 133 GO bestimmt. Örtliche Zuständigkeit nach §§ 29, 31 LVwG.

Obere Kommunalaufsichtsbehörde: — Innenministerium für Kreise und Städte ab 20.000 Einwohner.

b) Fachaufsicht (§ 17 LVwG)

Zuständigkeit:

Obere Fachaufsichtsbehörde: — Jeweiliges Fachministerium für Kreise und kreisfreie Städte (§ 17 II LVwG).

Untere Fachaufsichtsbehörde: — Landrat für kreisangehörige Gemeinden und Ämter (durch Organleihe) (§ 17 III LVwG).

3. Aufsichtsmittel

a) Allgemeine Kommunalaufsicht

Mittel sind präventiv und repressiv.

aa) Grundsätze kommunalaufsichtlichen Handelns

Opportunitätsprinzip:

Im Ermessen der Aufsicht, ob und welche Mittel verwendet werden. Bei unzweifelhaften Rechtsverstößen → intendiertes Ermessen.

Verhältnismäßigkeitsprinzip:

Mildeste Wahl des Mittels. Bei Einschreiten der Aufsicht → Anhörung der Gemeinde (§ 87 LVwG).

bb) Präventive Aufsichtsmittel

Anzeige- und Vorlagepflichten: — Dienen der Information der Aufsichtsbehörde.

Beratung: — Soll im Vorfeld Rechtsfehler vermeiden.

Genehmigungsvorbehalte:

Handeln der Gemeinde bedarf in manchen Fällen der Genehmigung der Aufsicht (z.B. Kredit, Hauptsatzung).

Genehmigung ist ein VA. Rechtsgeschäfte ohne Genehmigung sind schwebend unwirksam.

h.M. Grundsätzlich reine Rechtmäßigkeitskontrolle, bei rechtmäßigem Handeln besteht ein Rechtsanspruch auf Genehmigung.

a.A. Auch Prüfung der Zweckmäßigkeit nach Normauslegung möglich (z.B. bei Verfügung über bewegliche Sachen von bedeutendem Wert zum Übereilungsschutz).

cc) Repressive Aufsichtsmittel

(1) Auskunftsrecht (§ 122 GO) Mildestes Mittel. Umfasst alle Informationen, egal ob privatrechtlich oder durch Gemeinde. Kein Rechtsschutz der informationellen Selbstbestimmung. Unzulässig ist ununterbrochener Gebrauch (Totalkontrolle) entgegen gemeindefreundlichem Verhalten. Entfaltet noch keine Regelungswirkung.

(2) Beanstandung und Aufhebungsverlangen (§ 123 GO) Aufsicht kann rechtswidrigen Beschluss oder Anordnung der Gemeinde beanstanden und Korrektur fordern.

Rechtswidrigkeit umfasst Bundes- und Landesgesetze, Verordnungen, Satzungen, formelle und materielle Vorschriften.

Auch Verstöße gegen Privatrecht, wenn öffentliches Interesse betroffen ist. Bei Handeln durch privatrechtliche Gesellschaften: Aufsicht nur, wenn öffentlich-rechtliche Bindungen berührt (z.B. Gebot der Wirtschaftlichkeit, § 75 GO).

Wirkung:

Beanstandung hat aufschiebende Wirkung. Führt nicht zu Aufhebung, sondern soll rechtmäßigen Zustand wiederherstellen. Regelmäßig Verlangen der Aufhebung und Rückgängigmachung. Einstweilige Anordnung: Aussetzung für einen Monat zur Sachverhaltsforschung bei vermutetem Schaden oder Rechtswidrigkeit.

(3) Anordnung (§ 124 GO) Bei rechtswidrigem Untätigbleiben der Gemeinde kann Handeln angeordnet werden. Nur bei gesetzlichen öffentlich- rechtlichen Handlungspflichten (keine bürgerlich-rechtlichen). Kann nur die Erfüllung, nicht das 'Wie' anordnen. Steht im pflichtgemäßen Ermessen. Anordnung ist ein VA und muss Frist enthalten.

(4) Ersatzvornahme (§ 125 GO) Kein Mittel des Verwaltungszwangs i.S.d. § 238 LVwG. Setzt Anordnung voraus (Akzessorietät). Verdrängt Handlungs- und Willenskompetenz der Gemeinde. Doppelnatur: Nach außen der Gemeinde zugeordnet, im Innenverhältnis VA von Aufsicht zur Gemeinde. Ist eigener VA, Widerspruch und Anfechtungsklage möglich.

h.M. Nach § 78 VwGO derjenige, der über den Streitgegenstand verfügen kann (Kommune als Streitgegner).

Ausnahme: Aufsicht hat ausdrücklich im eigenen Namen gehandelt.

(5) Bestellung eines Beauftragten (§ 127 GO) Stärkster Eingriff, nur als letztes Mittel. Beauftragter hat Stellung eines Gemeindeorgans, das ersetzte Organ verliert Rechtsstellung. Voraussetzung: Ordnungsgemäßer Gang der Verwaltung gefährdet, wiederholte und erhebliche Rechtsverstöße, Beharren auf rechtswidriger Ausübung. Beachtung des Verhältnismäßigkeitsgrundsatzes.

b) Besondere Fachaufsicht

aa) Mittel — Weisung (häufiger) und Unterrichtung (§§ 18 i.V.m. 16 LVwG).

bb) Abgrenzung

Keine Anwendung der §§ 123 ff. GO. Kommt Gemeinde Aufgabe nicht nach, schreitet allgemeine Aufsicht nach § 129 GO i.V.m. §§ 17, 18 LVwG ein. Ausnahme: Gefahr im Verzug, dann auch Fachaufsicht (§ 16 LVwG).

Umfang:

Muss durch Gesetz besonders angeordnet sein. Nicht nur bloße Rechtmäßigkeitskontrolle, sondern auch Zweckmäßigkeitskontrolle.

III. Verwaltungsrechtsschutz gegen Aufsichtsmaßnahmen

1. Allgemeine Grundsätze

Klagebefugnis der Gemeinde:

Gemeinde kann bei Verletzung eigener Rechte (Selbstverwaltungsrechte, keine Grundrechte) vor das Verwaltungsgericht ziehen. Keine Geltendmachung der Rechte der Einwohner.

2. Rechtsschutz gegen Maßnahmen der Kommunalaufsicht

VA-Qualität:

Maßnahmen der Kommunalaufsicht sind in der Regel Verwaltungsakte (§ 106 LVwG).

Klagearten:

Widerspruch oder Anfechtungsklage gegen Maßnahmen nach §§ 123-127 GO. Bei Verlangen nach einer Genehmigung → Verpflichtungsklage.

Rechtsschutz Dritter:

Dritte müssen zunächst den VA angreifen, den die Gemeinde auf Verfügung der Aufsicht erlassen hat.

3. Rechtsschutz gegen Maßnahmen der Fachaufsicht

h.M. Wenn VA → Anfechtungsklage. Wenn fehlende Außenwirkung → Allgemeine Leistungsklage. SH-Besonderheit:

Verweisung auf § 18 III LVwG, keine Anfechtung möglich → Allgemeine Leistungsklage ist statthaft.

h.M. Grundsätzlich aus Art. 28 II GG. Keine Befugnis nach § 42 VwGO analog, da Gemeinde keine eigenen, sondern staatliche Aufgaben wahrnimmt und somit keine Verletzung der Selbstverwaltung möglich ist. Ausnahme:

Fachaufsicht überschreitet mit ihrer Weisung die Befugnisse und greift damit in das Selbstverwaltungsrecht ein.

Dann VA → Gemeinde nach § 42 II VwGO klagebefugt. SH-Besonderheit: Bei Vorliegen eines Eingriffs der Fachaufsicht in Gemeindehoheit → Anfechtungsklage und Widerspruch gegen die Weisung. Klagebefugnis aus Art.

54 I LVerf, § 2 I GO.