Prüfungsschema

Rechtmäßigkeit eines Verwaltungsaktes

Aufbauschema Prüfung der Rechtmäßigkeit eines Verwaltungsaktes Dieses Schema dient der Prüfung der Rechtmäßigkeit eines Verwaltungsaktes, typischerweise im Rahmen der Begründetheit einer Anfechtungsklage (§ 113 Abs. 1 S. 1 VwGO), um festzustellen, ob der VA rechtswidrig ist und den Kläger in seinen Rechten verletzt.

§ 113 Abs. 1 S. 1 VwGO · § 35 VwVfG · Art. 20 Abs. 3 GG · § 40 VwVfG · § 44 VwVfG · § 45 VwVfG ·§ 46 VwVfG

A. Vorprüfung: Vorliegen eines Verwaltungsaktes

Definition des Verwaltungsaktes, § 35 S. 1 VwVfG

1. Hoheitliche Maßnahme

Jede einseitige Handlung mit Erklärungsgehalt, die im Rahmen eines öffentlich-rechtlichen Über-/Unterordnungsverhältnisses ergeht.

2. Einer Behörde

Behörde ist jede Stelle, die Aufgaben der öffentlichen Verwaltung wahrnimmt (§ 1 Abs. 4 VwVfG). Es gilt ein funktionaler Behördenbegriff.

Handeln von Privaten für den Staat Beliehener:

Privater, dem durch oder aufgrund Gesetzes hoheitliche Aufgaben zur Wahrnehmung im eigenen Namen übertragen wurden. Er ist selbst Behörde.

Verwaltungshelfer:

Privater, der lediglich als Hilfsperson im Auftrag und nach Weisung einer Behörde handelt. Sein Handeln wird der Behörde zugerechnet.

3. Auf dem Gebiet des öffentlichen Rechts

Die Abgrenzung zum Privatrecht erfolgt nach der modifizierten Subjektstheorie (Sonderrechtstheorie): Eine Norm ist öffentlich-rechtlich, wenn sie einen Träger hoheitlicher Gewalt als solchen einseitig berechtigt oder verpflichtet.

4. Zur Regelung

Die Maßnahme muss final auf die Herbeiführung einer verbindlichen Rechtsfolge gerichtet sein (Begründung, Änderung, Aufhebung oder verbindliche Feststellung von Rechten/Pflichten).

Abgrenzung:

Keine Regelung haben Realakte/schlichtes Verwaltungshandeln (z.B. Auskünfte, Warnungen) und rein vorbereitende Handlungen.

Sonderfall: Feststellender Verwaltungsakt Verbindliche Klärung einer Rechtslage. Zulässig, wenn ein Bedürfnis für eine verbindliche Feststellung besteht.

h.M. Die Figur der konkludenten Duldungsverfügung ist überholt. Dem Bürger stehen ausreichende Rechtsschutzmöglichkeiten (z.B. allgemeine Leistungsklage, Feststellungsklage) gegen Realakte zur Verfügung.

a.A. In einem Realakt kann eine konkludente Regelung (z.B. Duldungsverfügung) liegen, um dem Bürger Rechtsschutz über die Anfechtungsklage zu ermöglichen.

5. Eines Einzelfalls

Die Regelung betrifft einen konkreten Sachverhalt und einen individuell bestimmten oder bestimmbaren Adressatenkreis (konkret-individuell).

Sonderfall: Allgemeinverfügung, § 35 S. 2 VwVfG Ein VA, der sich an einen nach allgemeinen Merkmalen bestimmten oder bestimmbaren Personenkreis richtet oder die öffentlich-rechtliche Eigenschaft einer Sache oder ihre Benutzung durch die Allgemeinheit betrifft.

Personenbezogene Allgemeinverfügung (Alt. 1):

Konkreter Sachverhalt, generell-abstrakter, aber bestimmbarer Personenkreis (z.B. Versammlungsverbot).

Sachbezogene Allgemeinverfügung (Alt. 2): — Regelung der öffentlich-rechtlichen Eigenschaft einer Sache (z.B. Widmung einer Straße).

Benutzungsregelnde Allgemeinverfügung (Alt. 3): — Regelung der Benutzung einer Sache durch die Allgemeinheit (z.B.

Verkehrszeichen).

6. Mit Außenwirkung

Die Rechtsfolgen müssen gegenüber einer Person außerhalb der Verwaltung eintreten.

Abgrenzung: — Keine Außenwirkung haben innerdienstliche Weisungen oder organisatorische Maßnahmen.

Früher (Grundverhältnis-Lehre):

VA nur, wenn das 'Grundverhältnis' (Begründung, Beendigung des Status) betroffen ist, nicht aber das 'Betriebsverhältnis' (laufender Dienst/Betrieb).

Heute (h.M.):

Entscheidend ist, ob die Maßnahme regelnd in die subjektive Rechtsstellung des Betroffenen eingreift (z.B. Versetzung, Entlassung, Abschlussnote). Reine innerorganisatorische Maßnahmen (z.B. Umsetzung innerhalb der Behörde) sind kein VA.

B. Rechtmäßigkeit des Verwaltungsaktes

I. Ermächtigungsgrundlage

1. Erfordernis einer Ermächtigungsgrundlage

Nach dem Grundsatz vom Vorbehalt des Gesetzes (Art. 20 Abs. 3 GG) bedarf staatliches Handeln, insbesondere wenn es in Rechte eingreift, einer gesetzlichen Grundlage.

Wesentlichkeitstheorie (BVerfG):

Alle wesentlichen Entscheidungen, insbesondere in grundrechtsrelevanten Bereichen, müssen vom parlamentarischen Gesetzgeber selbst getroffen werden.

h.M. (Etatlegitimation):

Für das 'Ob' der Leistungsgewährung genügt die Bereitstellung der Mittel im Haushaltsplan i.V.m. dem Haushaltsgesetz.

Das 'Wie' der Vergabe ergibt sich aus Verwaltungsvorschriften, die über Art. 3 Abs. 1 GG (Selbstbindung der Verwaltung) Außenwirkung entfalten.

2. Verwaltungsaktbefugnis

Die Ermächtigungsgrundlage muss die Behörde nicht nur inhaltlich, sondern auch zur Handlungsform des Verwaltungsaktes ermächtigen.

Rspr. Gewohnheitsrechtlich anerkannt im Über-Unterordnungsverhältnis zur Effektivierung der Verwaltung.

a.A. (Lit.):

Verstoß gegen den Gesetzesvorbehalt und die Waffengleichheit im Prozess. Eine VA-Befugnis muss gesetzlich normiert sein.

3. Gültigkeit der Ermächtigungsgrundlage

Die Ermächtigungsgrundlage selbst muss formell und materiell verfassungsgemäß sein (insb. mit Grundrechten und Unionsrecht vereinbar).

II. Formelle Rechtmäßigkeit

1. Zuständigkeit

Die erlassende Behörde muss sachlich, örtlich und instanziell zuständig sein.

2. Verfahren

Die gesetzlichen Verfahrensvorschriften müssen eingehalten werden.

Anhörung, § 28 VwVfG:

Vor Erlass eines belastenden VA ist dem Betroffenen Gelegenheit zu geben, sich zu den entscheidungserheblichen Tatsachen zu äußern.

Anhörung bei Ablehnung eines begünstigenden VA Rspr.:

Keine Anhörungspflicht, da § 28 VwVfG nur 'Eingriffe' erfasst, nicht aber die Versagung einer Begünstigung.

Lit.:

Anhörungspflicht besteht, da die Ablehnung für den Betroffenen ebenso schwer wiegen kann wie ein Eingriff.

Weitere Verfahrensvorschriften:

z.B. Akteneinsicht (§ 29 VwVfG), Untersuchungsgrundsatz (§ 24 VwVfG), Mitwirkung anderer Behörden, Befangenheit (§§ 20, 21 VwVfG).

3. Form

Der VA muss in der gesetzlich vorgeschriebenen Form erlassen werden.

Grundsatz: — Formfreiheit, sofern gesetzlich nichts anderes bestimmt ist (§ 37 Abs. 2 VwVfG).

Begründungspflicht, § 39 VwVfG:

Schriftliche oder elektronische VA sind mit einer Begründung zu versehen, die die wesentlichen tatsächlichen und rechtlichen Gründe mitteilt.

4. Fehlerfolgen bei formellen Mängeln

Ein Verstoß gegen Zuständigkeits-, Verfahrens- oder Formvorschriften führt grundsätzlich zur Rechtswidrigkeit des VA.

Heilung, § 45 VwVfG:

Bestimmte Verfahrens- und Formfehler (z.B. fehlende Anhörung, fehlende Begründung) können nachträglich geheilt werden, z.B. durch Nachholung im Widerspruchsverfahren.

Unbeachtlichkeit, § 46 VwVfG:

Ein Form- oder Verfahrensfehler ist unbeachtlich, wenn offensichtlich ist, dass der Fehler die Entscheidung in der Sache nicht beeinflusst hat (strenge Anforderungen, insb. bei Ermessensentscheidungen).

III. Materielle Rechtmäßigkeit

1. Tatbestandsvoraussetzungen der Ermächtigungsgrundlage

Die im Gesetz genannten Voraussetzungen für den Erlass des VA müssen im konkreten Fall vorliegen.

Auslegung unbestimmter Rechtsbegriffe:

Begriffe wie 'öffentliche Sicherheit', 'Gefahr' oder 'Zuverlässigkeit' sind gerichtlich voll überprüfbar.

Ausnahme: Beurteilungsspielraum In bestimmten Fällen (z.B. Prüfungsentscheidungen, beamtenrechtliche Beurteilungen, Prognoseentscheidungen von pluralistisch besetzten Gremien) hat die Behörde einen gerichtlich nur eingeschränkt überprüfbaren Beurteilungsspielraum.

h.M. Zulässig, wenn dadurch nicht der Wesenskern des VA verändert wird (kein Austausch der Ermächtigungsgrundlage) und die Rechtsverteidigung des Betroffenen nicht unzumutbar erschwert wird. Bei Ermessenserwägungen gilt § 114 S. 2 VwGO.

2. Rechtsfolge

Die von der Behörde angeordnete Rechtsfolge muss mit dem Gesetz in Einklang stehen.

Allgemeine Anforderungen:

Der VA muss hinreichend bestimmt sein (§ 37 Abs. 1 VwVfG) und darf nichts rechtlich oder tatsächlich Unmögliches verlangen.

Gebundene Entscheidung:

Wenn der Tatbestand erfüllt ist, muss die Behörde die gesetzlich vorgesehene Rechtsfolge anordnen ('ist', 'hat zu'). Auch hier ist der Grundsatz der Verhältnismäßigkeit als Verfassungsgrenze zu beachten.

Ermessensentscheidung, § 40 VwVfG:

Wenn die Norm der Behörde einen Spielraum einräumt ('kann', 'darf'), ist die Entscheidung gerichtlich nur auf Ermessensfehler überprüfbar (§ 114 S. 1 VwGO).

Ermessensfehler:

Ermessensnichtgebrauch: — Die Behörde erkennt nicht, dass ihr Ermessen zusteht, und handelt, als sei sie gebunden.

Ermessensüberschreitung:

Die Behörde wählt eine Rechtsfolge, die gesetzlich nicht vorgesehen ist, oder verletzt die Grenzen des Ermessens (z.B.

Grundrechte, Verhältnismäßigkeit).

Ermessensfehlgebrauch:

Die Behörde lässt sich von sachfremden Erwägungen leiten oder stellt die maßgeblichen Aspekte nicht oder falsch gewichtet in ihre Entscheidung ein.

Sonderfall: Ermessensreduzierung auf Null In besonderen Konstellationen kann der Ermessensspielraum so weit eingeschränkt sein, dass nur eine einzige Entscheidung rechtmäßig ist.

3. Vereinbarkeit mit sonstigem Recht

Der VA muss mit der gesamten Rechtsordnung im Einklang stehen.

Grundsatz vom Vorrang des Gesetzes (Art. 20 Abs. 3 GG):

Kein Handeln gegen das Gesetz. Der VA darf nicht gegen höherrangiges Recht (Verfassung, Gesetze, Rechtsverordnungen) verstoßen.

Grundsatz der Verhältnismäßigkeit:

Die Maßnahme muss einen legitimen Zweck verfolgen und geeignet, erforderlich sowie angemessen (verhältnismäßig i.e.S.) sein.

Zusicherung, § 38 VwVfG:

Die Behörde ist an eine wirksam erteilte Zusage, einen bestimmten VA zu erlassen oder zu unterlassen, gebunden.

IV. Rechtsfolge eines Rechtsfehlers

1. Grundsatz: Rechtswidrigkeit

Ein fehlerhafter VA ist in der Regel rechtswidrig und nach § 113 Abs. 1 S. 1 VwGO aufhebbar. Er bleibt aber bis zur Aufhebung oder anderweitigen Erledigung wirksam (§ 43 Abs. 2 VwVfG).

2. Ausnahme: Nichtigkeit, § 44 VwVfG

Ein VA ist nur dann ausnahmsweise nichtig (und damit von Anfang an unwirksam), wenn er an einem besonders schwerwiegenden Fehler leidet und dieser offensichtlich ist.

Besonders schwerwiegender Fehler:

Der Fehler ist so gravierend, dass es 'schlechterdings unerträglich' wäre, den VA als gültig zu behandeln.

Offensichtlichkeit:

Der Fehler muss einem verständigen Beobachter 'auf die Stirn geschrieben' stehen, ohne dass eine eingehende rechtliche Prüfung erforderlich ist.

Absolute Nichtigkeitsgründe: — Siehe Katalog des § 44 Abs. 2 VwVfG.

3. Umdeutung, § 47 VwVfG

Ein fehlerhafter VA kann in einen anderen, rechtmäßigen VA umgedeutet werden, wenn dessen Voraussetzungen vorliegen, er dasselbe Ziel verfolgt und die Umdeutung nicht zu ungünstigeren Rechtsfolgen für den Betroffenen führt.