1. Staatsexamen · Öffentliches Recht

Das umkämpfte Lieferverpackungsgesetz

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Sachverhalt

Die Bundesrepublik Deutschland verzeichnet seit Jahren einen stetigen und besorgniserregenden Anstieg von Verpackungsmüll, der insbesondere durch florierende Essenslieferdienste verursacht wird. Um dieser umweltpolitischen Fehlentwicklung effektiv entgegenzuwirken, erarbeitet die Bundesregierung (BReg) im Januar 2023 den umfassenden Entwurf eines Gesetzes zur Reduzierung von Lieferverpackungen (Lieferverpackungsgesetz – LieferVG). Das Gesetz sieht in seinen materiellen Bestimmungen unter anderem ein vollständiges Verbot bestimmter, schwer recycelbarer Kunststoffbehälter vor. Diese speziellen Behälter werden bislang vor allem von ausländischen Anbietern kostengünstig auf den deutschen Markt gebracht und massenhaft verwendet. Besondere Brisanz im föderalen Gefüge birgt jedoch eine verfahrensrechtliche Regelung im Entwurf: Um eine bundesweit einheitliche, lückenlose und strenge Überwachung des Verbots sicherzustellen, ordnet das Gesetz an, dass die für den Vollzug zuständigen Landesbehörden bei der Erfassung von Verstößen zwingend eine neu zu schaffende, zentrale digitale Bundes-Plattform nutzen müssen. Zudem wird den Landesbehörden im Gesetzestext detailliert vorgeschrieben, welche standardisierten Meldeformulare des Bundes sie verwenden müssen und dass jede Meldung spätestens drei Werktage nach Feststellung eines Verstoßes zu erfolgen hat. Abweichungen durch Landesrecht werden im Gesetzestext ausdrücklich und vollumfänglich ausgeschlossen.

Der Gesetzentwurf wird form- und fristgerecht durch die Bundesregierung in den Bundestag (BT) eingebracht. In der ersten Lesung kommt es zu hitzigen Debatten. Abgeordnete der Opposition äußern massive Bedenken, ob der Bund für ein solches Gesetz überhaupt die Gesetzgebungskompetenz besitze. Es handele sich im Kern um Regelungen des lokalen Gaststättenrechts, für das seit der Föderalismusreform allein die Länder zuständig seien. Die Regierungsfraktionen halten dem vehement entgegen, dass es sich um klassisches Recht der Abfallwirtschaft handele, für das der Bund unzweifelhaft zuständig sei. Nach Abschluss der intensiven Ausschussberatungen beschließt der Bundestag das LieferVG am 15. März 2023 unverändert mit der Mehrheit der Stimmen der Regierungskoalition.

Anschließend wird das vom Bundestag beschlossene Gesetz dem Bundesrat (BR) zugeleitet. Dort formiert sich sofort massiver Widerstand der Länder, die sich durch die strikten Verwaltungsvorgaben in ihrer verfassungsrechtlich garantierten Organisationshoheit beschnitten sehen. In der hitzigen Plenarsitzung des Bundesrates am 12. April 2023 verweigert die Länderkammer dem Gesetz mehrheitlich die Zustimmung; 40 der 69 Stimmen entfallen auf eine Ablehnung.

Der Bundestag fasst diesen ablehnenden Beschluss des Bundesrates als bloßen Einspruch auf. In einer erneuten Sitzung am 26. April 2023 weist der Bundestag den vermeintlichen Einspruch mit der absoluten Mehrheit seiner Mitglieder formgerecht zurück. Die Bundesregierung vertritt in einer begleitenden Stellungnahme die Auffassung, dass das LieferVG lediglich ein Einspruchsgesetz sei. Die Vorgaben zur Plattformnutzung und zu den Fristen seien bloße technische Hilfsmittel der Digitalisierung und keine echten Regelungen des Verwaltungsverfahrens, die eine Zustimmungsbedürftigkeit auslösen könnten.

Das Gesetz wird daraufhin vom Bundespräsidenten ausgefertigt, der keine evidenten Verfassungsverstöße erkennen kann, und am 10. Mai 2023 ordnungsgemäß im Bundesgesetzblatt verkündet. Es tritt am Folgetag in Kraft.

Die Landesregierung des Landes Südburg (S), die im Bundesrat aus Überzeugung gegen das Gesetz gestimmt hatte, hält das LieferVG für evident verfassungswidrig. Sie beschließt in ihrer Kabinettssitzung am 1. Juni 2023, das Bundesverfassungsgericht anzurufen, um das Gesetz vollumfänglich für nichtig erklären zu lassen.

Zur Begründung führt die Landesregierung S in ihrem Schriftsatz an, das Gesetz sei bereits formell verfassungswidrig. Dem Bund fehle die Gesetzgebungskompetenz, da eindeutig das Gaststättenrecht betroffen sei. Jedenfalls aber hätte das Gesetz zwingend der formellen Zustimmung des Bundesrates bedurft. Durch die detaillierten Vorgaben zu Formularen, Meldefristen und der zwingenden Nutzung der Bundes-Plattform werde das Verwaltungsverfahren der Länder maßgeblich und ohne jegliche Abweichungsmöglichkeit durch den Bund geregelt.

Darüber hinaus sei das LieferVG auch materiell verfassungswidrig, da es gegen vorrangiges Recht der Europäischen Union verstoße. Ein großer französischer Hersteller der verbotenen Kunststoffbehälter habe sich bereits bei der Landesregierung beschwert. Das pauschale Verbot verletze die europäische Warenverkehrsfreiheit. Ein solcher Verstoß gegen zentrales EU-Recht führe unmittelbar zur Verfassungswidrigkeit und Nichtigkeit des deutschen Gesetzes. Das Bundesverfassungsgericht müsse diese Nichtigkeit im Rahmen des Verfahrens zwingend feststellen, um den Anwendungsvorrang des Unionsrechts effektiv durchzusetzen.

Die Bundesregierung tritt dem Antrag im Verfahren vor dem Bundesverfassungsgericht entschieden entgegen. Sie bekräftigt ihre Rechtsauffassung zur Gesetzgebungskompetenz und zur fehlenden Zustimmungsbedürftigkeit. Hinsichtlich des europarechtlichen Arguments weist sie darauf hin, dass das Bundesverfassungsgericht für diese Rüge im vorliegenden Verfahrensaufbau gar nicht zuständig sei. Selbst wenn ein Verstoß gegen die Warenverkehrsfreiheit vorläge, würde dies nach den gefestigten Grundsätzen des Anwendungsvorrangs des Unionsrechts nicht zur Nichtigkeit des Gesetzes führen, sondern allenfalls zu dessen Unanwendbarkeit im konkreten Einzelfall durch die Fachgerichte. Eine Überprüfung der Europarechtskonformität durch das Bundesverfassungsgericht scheide daher aus.

Bearbeitervermerk

Prüfen Sie gutachterlich die Erfolgsaussichten des Antrags der Landesregierung von Südburg vor dem Bundesverfassungsgericht. Auf die materielle Verfassungsmäßigkeit des LieferVG ist - mit Ausnahme der europarechtlichen Problematik - nicht einzugehen. Gehen Sie davon aus, dass das Gesetz tatsächlich gegen die europäische Warenverkehrsfreiheit verstößt. Die Bearbeitungszeit beträgt 300 Minuten.

Quelle: Eigenentwurf (Fall frei erfunden; Problemstellung angelehnt an gängige Examensprobleme)